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卢文刚等:突发事件背景下应急物资“抢购”要协同治理

以新冠肺炎肺炎疫情防控为例

字体: 2020年04月30日 浏览量: 来源: 行政科学论坛 作者: 卢文刚 区慧翘 发布:新闻中心
摘要:不同程度的“抢购”行为往往伴随突发公共卫生事件的暴发而出现,由个体行为逐渐演变为大范围、大规模的群体性抢购。新冠肺炎疫情暴发后,由疫情及其相关因素引发的“抢购”持续不断,给疫情防控秩序和公共危机治理带来冲击和挑战。论文以新冠肺炎疫情防控中“口罩抢购”、“双黄连口服液抢购”、“消杀物资抢购”、“局部地区物资抢购”为切入点,分析引发“抢购”行为的主客观原因、政府等诸方面的协同应对举措,以更好地防控和处置突发事件中的物资“抢购”行为,完善我国重大突发公共卫生事件应急物资保障体系和应急治理能力建设。

2019年1月下旬新型冠状病毒肺炎(COVID-19) 疫情爆发,按照国务院办公厅通知要求,各省市纷纷延长春节假期和推迟复工时间,疫情严重地区更要求市民在家中自我隔离,减少出外,疫情中心区武汉市实施“封城”措施,广东等省发布通告决定在公共场所实施佩戴口罩的管控措施,等等。此类疫情防控措施虽能有效控制疫情的传播发展,但亦衍生出一系列社会治理问题和次生风险事件。如武汉市实施“封城”,由于事发突然,安抚措施不足等,一度造成市民恐慌,出现大量市民逃离武汉的现象,且城内更一度谣言四起,出现多种生活物资不足等谣传,导致城内民众对粮食、蔬果、日用品以及口罩、药物、消杀物品等进行疯狂抢购。而其他疫情地区也因出现“将会封城”等的谣传,出现了程度不同的局部性物资抢购现象。

一、新冠肺炎疫情引发物资抢购事件

(一) 口罩抢购风波

疫情爆发后,大大小小的物资“抢购”风波层出不穷。首当其冲就是医用外科口罩及N95系列口罩(以下统称为“口罩”)。1 月20日各大媒体及钟南山院士纷纷呼吁群众佩戴口罩预防新冠肺炎的传染,此消息一出,各类口罩迅即遭到群众疯狂秒杀抢购。1月22日开始,武汉、广州等市纷纷发出通告,要求“群众在公共场所必须佩戴口罩,否则将面临处罚”。口罩抢购潮达到高峰,口罩在国内各大药房、商店、电商平台等迅即售罄,且至今未能恢复供需平衡正常销售,口罩“抢购潮”至今仍未消退,且成为全球性现象。

(二) 双黄连口服液抢购事件

1月31日,有媒体从中国科学院上海药物所获悉,该所和武汉病毒所联合研究初步发现,中成药双黄连口服液可抑制新型冠状病毒。此消息一经发布, 便在新浪微博、微信等线上平台和自媒体上得到疯狂转发, 双黄连口服液迅即在线上平台脱销,线下药房人们亦排起长队购买。造成双黄连液口服液抢购事件的最主要原因是民众的自保意识和从众效应, 由于当时还没研究出可以有效治疗新冠肺炎的药品和预防的疫苗,对于处于社会恐慌氛围下的疫区民众来说,双黄连口服液可抑制新型冠状病毒的消息无疑是“救命草”,因此人们做出“抢购行为”,而从众效应使“抢购行为”越发激烈,导致双黄连口服液在各大销售平台迅即售罄, 造成断货局面。

(三)消杀物资抢购行为

国家卫健委办公厅、国家中医药管理局办公室在1月23日至27日期间,发布了《新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案(试行第三及第四版)》, 其中多次强调75%乙醇、含氯消毒剂、过氧乙酸等消毒产品可有效灭活病毒。在此消息被新老媒体广泛宣扬后,在春节假期,消杀产品销量暴增,销售价格在一些地区一度翻倍,民众抢购行为日益疯狂,最终酒精、消毒液、洗手液成为继口罩之后第二类脱销产品,全国各地药店、超市乃至电商平台均贴出断货、无消毒酒精销售的告示。为此各地政府纷纷出台消杀产品的促产及调度政策和措施,如湖南省在全国率先建立了消杀产品日调度机制,每日调度16家消杀用品生产企业的生产和库存情况。经政府、企业等多方努力,2月15日始全国各地消杀产品逐渐恢复正常供应。

(四)地区性物资抢购现象

自从武汉实施“封城”后,一段时间城内关于物资紧缺、供应不足的谣传四起,导致在“封城”后市民纷纷抢购粮食、日用品,市内各大超市货柜屡屡被清空。与此同时多个关于“XX 市超市货架被清空”“XX市大妈排队抢购商品”“XX市肉菜市场没菜买”XX市居民艰难抢购白糖/蛋/青菜”的视频和图片在新浪微博和微信朋友圈广泛传播,导致广州、潮州、海口、漳州等被传“将封城”的地区暴发局部性的物资抢购行为。广州自1月26日被传出“封城”的谣言后,华润万家、永旺、百佳等大型超市货架被清空,华润万家盒马鲜生、钱大妈等肉菜蔬果连锁店订单火爆,各区肉菜市场销售额不断上涨。实际上广州的粮食、日用品充足,尽管经历了市民的小规模抢购但仍未出现断供,但是,由于未能及时澄清谣言和遏制谣言的传播,部分市民出于恐慌和盲目从众心理,做出了不理性的抢购行为。

二、突发事件引发物资抢购原因分析

(一)引发物资抢购的主观原因

物资抢购现象往往伴随着公共危机事件发生,屡见不鲜。从2003年的“非典型肺炎”疫情中全国民众对板蓝根、白醋、食盐、粮食等的抢购行为,到2009年的“甲型流感”疫情中的“蒜你狠”抢购事件,到2017 年至2018 年的“流感季”对相关防治药品的疯狂抢购潮,再到如今的新冠肺炎疫情中的“口罩抢购潮”等,这一衍生的恶性抢购问题也成为在国家应对突发公共卫生事件中的“忙中添乱者”。风起云涌的抢购,人为造成应急物资更加严重短缺、民众恐慌加剧,严重影响国家治疫控疫的社会秩序治理进程。因此在防控疫情的同时,必须同时及时应对好因各种原因触发的“抢购”行为,遏制和杜绝其所产生的不良影响。

1、社会恐慌导致“抢购”行为的出现

在上述一波波看似非理性疯狂抢购行为下,隐藏着民众对疫情的担忧、恐惧——由于感到自身的安全乃至生存受到威胁,在安全感需要得不到满足的情况下,人们企图通过疯狂采(抢)购那些能帮助自身自保的有关物品,来提高自身的安全感。社会恐慌是“分散的人群中集群行为的一种类型,它是公众乃至一般社会大众在突发公共危机状态下,面对着现实的或想象的风险、威胁和不确定性做出的不合作和不合理的心理和行为反应”1。由于受到疫情的威胁,各地群众为确保自身的安全或提高自身的抗风险和生存能力,而自发对疫情期间防治药品、生活日用品等特殊物质进行大批量的抢购和囤积。这种由社会恐慌和不确定性引起的“抢购”行为,在一定程度上是群众在面对公共危机时出于本能而常用的自救方式之一。

2、从众心理助推“抢购潮”的暴发

社会恐慌心理导致社会群体中出现恐慌群体,由于恐慌群体具备心理暗示、人际传染、相互影响等群体心理行为的特征,在这些心理特征的作用引导下,从众心理在人际和社会群体中不断诱发、生长、传播,非理性的从众群体人数不断扩大,从而导致从众效应激发。从众效应的不断加剧,使抢购行为从小部分人群的群体行为演变成更广泛人群乃至地区性的大范围“抢购潮”。就如2003年“非典型肺炎”时期对板蓝根、食盐等的全国性抢购,由于“非典型肺炎”率先在广东爆发,同时板蓝根被传出可以有效防治非典,于是对板蓝根的抢购从广州开始,迅速蔓延至广东各地市,随着疫情的不断扩散,其他省市也开始大范围抢购板蓝根,最终迅速形成全国性的抢购潮。

3、投机心理加剧“抢购潮”的恶果

在疫情类突发公共危机事件发生时,总有一部分个人、群体和机构有计划地对特殊商品、应急物资进行大规模囤积,然后在抢购行为发生时,趁机哄抬物价,对抢购物资进行高价销售,从而赚取高额利润。基于利益最大化的投机心理,对于这些人和机构而言,群体性抢购已是他们的所谓“商机”,他们充分利用特殊时期群众的担忧心理、恐慌心理、从众心理以及人们对某种特殊商品的迫切需求,待到物资短缺、供应不足、商品缺乏的状况出现后,将自己所囤积的物资进行高价销售。这种囤积居奇、投机倒把、发国难财的行为,如果得不到政府及时监控、制止和有效惩戒打击,将对疫情期间的社会秩序和疫情防控带来严重冲击。就如在2010 年的“蒜你狠”事件中,大蒜价格暴涨100倍,甚至还出现了“炒蒜团”等投机炒卖团队。

(二)引发物资抢购的客观因素

1、必需品供不应求形成物资缺乏

杨斌芳、侯彦斌 (2016) 曾对1983年至2013 年期间发生的抢购事件进行梳理分析,他们发现在这30年间,因物资缺乏而引发的抢购事件占总数的30%,物资缺乏可分为长期物资缺乏及短期物资缺乏2。疫情暴发是突发公共事件,本文所研究的“抢购”问题主要是指突发事件引发的群众“抢购”问题,是在一定的时期内由于某个突发原因或公共事件而造成的抢购行为, 这种抢购是由短期某种特殊物资缺乏而引起的, 这里的物资主要指这段时期的医疗防治和生活必需品, 如在非典时期板蓝根、白醋、酒精是预防肺炎的重要物品,“甲型流感”疫情中的大蒜既是抗疫的物品又是民众生活中的食品,此次疫情中的口罩、酒精、消毒液是疫情防控的必要医疗物资等。

2、谣言四起引发社会恐慌

在互联网、自媒体高速发展的今天,信息高速传播,人们通过电脑或手机即可做到“不出家门可知天下事”。在突发事件爆发时,谣言往往比真正的疫情信息传播更快,正所谓“当真相还在大院里散步时谣言已绕地球跑了几圈了”3。在 此次疫情中主要有以下两类谣言:一是医学性失实信息,信息常见内容为“某某常见药品或物品可有效治疗疫病”及“某某日常用品可有效预防疫病”。这类谣言在“无药可医”的焦虑恐慌和“无所适从”的状况下,给予群众心理安慰和希望,人们“宁可信其有,不可信其无”“宁可备而不用,也不可不备”,因此容易引发群众的不理性抢购,就如“双黄连口服液抢购事件”。二是社会性失实信息,此类谣言主要涉及经济、政府、社会治理状况等,如“XX 市将实行封城”“XX市粮食短缺”“此次疫情导致中国经济倒退20年”等等。这类谣言在人群中所造成的担忧恐慌极具传染性和破坏性,亦是加剧疫情防控期间社会恐慌甚至导致社会秩序失序的重要触因。

3、市场监管不及时处罚力度不足

我国虽已出台《价格法》《突发公共事件应急条例》等相关法律法规对“哄抬物价”“非法囤积应急物品”的行为进行规制,但由于各地执法水平、力度参差不齐,不法商家侥幸心理的存在,在灾情、疫情中商家“哄抬物价”“囤货居奇”的行为层见迭出,使“抢购”行为影响不断延展,甚至形成“示范效应”,最终导致出现地区性抢购事件甚至全国性的抢购潮。执法力度不足表现在四个方面:一是“被动执法”模式缺乏震慑力度。一些地方市场监督部门常态的执法模式是“商家先抬价执法机关后处罚”,但从商家抬价到被发现整治时间间隔较长,“哄抬物价”商家已然获利,不法行为已造成恶劣影响。二是常态监管巡查力度不足。不能及早及时发现“商品价格的异常浮动”, 导致 “哄抬物价”行为范围、规模不断扩大,扰乱市场乃至社会秩序。三是实施的处罚力度不足。这会导致一些商户屡罚不改,恶性囤积涨价事件反复上演。四是对个人销售、微商电商监督力度不足。目前网购、电商的蓬勃发展增加了监管的难度,在此次疫情中微商、个人代购异军突起, 成为“哄抬物价”的主力军,由于监管不足,微信朋友圈“高价销 售医疗等特殊商品和应急物资”信息泛滥成河, 微商销售诈骗案件层出不穷。

三、系列协同治理举措

面对上述种种抢购现象及问题,国家及各地基层政府及时分析研判“抢购动机”和具体情况,迅速采取措施应对。目前双黄连口服液抢购、地区性物资抢购行为已得到遏止,口罩“抢购潮”亦逐渐缓解。在此过程中,各级政府及有关部门采取的治理举措主要如下。

(一) 加大生产力度,加强市场监管

由于此次疫情爆发正值春节假期,全国大多医药用品生产企业和工厂都已停工休假,这就导致疫区医疗用品紧缺,相关应急物资抢购一波未平一波又起。针对此种情况,各级政府主要采取了以下措施。

1、迅速动员组织企业恢复生产

1 月22 日,工信部紧急协调各省、自治区、直辖市工信部门组织本地口罩生产企业,克服春节期间用工困难,尽快抓紧生产,全力增加市场供应。此措施实行后,广州、武汉等地有多家企业在政府安排下复工或工厂自动恢复生产。1月30日,四川省宣布全省口罩企业均已复工。截2月7日,全国口罩企业复工复产率73%,其中医用口罩产能利用率达87%4,同时,亦有一些企业想方设法迅速新增口罩生产线,如广汽集团、上汽通用五菱等。国家通过行政通知,号召企业复工,通过增大生产力,提高口罩生产量,增加口罩供应量,缓解口罩紧缺的严重情况,减少因“口罩慌”而引发的抢购行为。此类举措的优点是:发挥制度的优势,通过“集中力量办大事”,倾全国之力提高口罩的供应量,以解疫情防控和疫区群众的燃眉之急。其不足是:商品生产需要一定的时间和周期,受疫情影响我国口罩、酒精、防护服等的需求逐日增加,目前一些品类仍供应缺口大,恢复正常销售仍需时日,秒杀和抢购仍会持续。

2、加强监管严禁哄抬物价、销售伪劣产品

在“口罩抢购潮”爆发后有一些商家坐地起价,甚至销售假冒伪劣产品,导致人心、社会恐慌加剧, 扰乱疫情防控秩序,口罩抢购更加激烈。1月25日,国家市场监管总局发布公告《从重查处口罩大幅涨价行为》,各地市场监管部门迅 速落实,国家市场监管总局发布的五批《疫情防 控期间价格违法典型案件》显示,已有不少哄抬物价的企业被处罚,如北京市市场监管局对北京济民康泰大药房公司开出300万元罚单。政府通过大力度的处罚措施,使口罩价格飙涨的势头迅速得到控制,全国大部门药房维持正常价格,在一定程度上打击了不法商家对口罩“囤货居奇”的恶意抢购行为,对口罩抢购潮起到局部降温的作用。此类举措的优点是:市场监管部门反应迅速,市场监管机制运行畅通,在抢购潮暴发后,不断加大执法力度,对哄抬物价、囤货居奇的商家严厉处罚,有效维护了市场秩序。其不足是:市场监管机制缺乏预警功能,不能做到“未雨绸缪”, 难以有效预防“哄抬物价、囤货居奇”现象,只能依靠事后处罚对市场秩序拨乱反正、“亡羊补牢”,治标不治本。

3、政府统一调配应急物资,保障疫区正常供应

国家对相关特殊商品和应急物资进行统一调配,优先保障疫区和医疗救治部门的供应,缓解疫区的抢购潮,助力疫区有效开展疫情防控。如在“口罩抢购潮”暴发后,工信部和商务部“紧急协调落实口罩等货源200多万只,重点保障武汉市生活必需品市场供应”5,为疫区居民提供生活的保障, 缓解了疫情带来的生活焦虑与恐慌,提高了居民的安全感,减少了人们因恐慌而做出不理性的抢购行为。此类举措的优点是:疫区为抢购问题重点暴发地,政府统一调配应急物资,可保证物资的有序供应,填补资源缺口,缓解疫区民众的恐惧,为疫情防治切实提供物质保障,促进防控工作有效开展。其不足是: 需要中央政府高度集中力量调配物资,各地政府相互协调统一落实,一旦各地政府各自为政,就易出现类似“XX 市”卫健委违规征用其他地区物资等雷人现象。

4、遏制不合理需求,合理销售应急商品

政府与企业合作采取“限购”的方式,在满足市民基本生活需求的前提下,抑制市民的部分需求,有效防控抢购现象的出现。如,广州市政府与广药集团合作开发“穗康”微信小程序,对口罩的销售严格把控,限定每人每日只能网上抽签购买5~10个口罩,购买成功者在10日内(后改为3日内)不能重复购买,力求将口罩资源公平合理分配,在更大范围内满足市民的需求。此类举措的优点是:一是能有效抑制市民的基本抢购行为,减少市民因“社会恐慌”而引起的不理性抢购行为;二是能相对公平合理分配资源,尽力拓宽应急物资的覆盖范围,增加资源的受众面,具有公平性。其不足是:无法全面覆盖所有人群,摇号抽签中签率较低。

(二)疫情信息公开透明,及时扼杀谣言

1、多渠道及时公开疫情信息,缓解社会恐慌

自疫情暴发后,国家吸取了非典型肺炎时期信息公开滞后的教训,通过各种网络平台和渠道迅速发布消息。一是国家及各级政府相关部门门户网站动态发布疫情通报及疫情防控相关措施。二是通过《人民日报》、中央电视台等权威官方媒体,对疫情最新状况进行即时报道,如“央视新闻”通过网络视频直播方式,报道疫情最新情况及最新的防控治疗和救助信息,并在新浪微博等平台每日发布疫情地图、疫情通报、疫区防控情况、疫区物资支援及病人救助信息。此种做法的优点是:一是疫情公开迅速、信息传播范围广泛。充分利用网络媒体传播迅速的优势,公布疫情和防控措施,让民众不因不知而恐惧,迅速了解疫情,及时配合政府做好防控工作;通过纸媒和电视传媒不断扩大信息传播范围,让不同层面的民众都能充分了解疫情,增强群众在逆境中对信息的辨别和适应能力, 使其不被“小道消息”谣言所蒙蔽, 降低谣言的危害和传播速度,预防和减少因谣传而引发的抢购。二是发挥主流媒体领头羊的作用,引导大众媒体正确、积极报道疫情。在官方媒体的带领下,大众媒体积极向公众传播防治新冠肺炎的最新方法, 营造“众志成城,积极防疫抗疫”的社会氛围, 缓解群众的恐慌,减少由社会恐慌引发的抢购行为。

2、密切关注社会舆论,及时澄清谣言

伴随疫情的暴发关于疫情的各类传言、谣言四起,这些谣言不仅能引起社会恐慌,同时也成为引发群体性“抢购”行为的重要诱因,就如双黄连口服液的抢购事件、局部地区的粮食食品抢购事件等,都是由于不实信息在社会中传播,从而引发人们对谣传中特殊物品的迫切需求,最后演变成“抢购事件”。此次疫情防控中,政府的辟谣工作主要分为三类:一是政府官方回应。此类回应以各级政府相关部门为主体,通过新闻发布会等方式,回应关于疫情防控中的实际问题, 如2 月7 日的国务院联防联控机制新闻发布会,回应了“口罩难买”问题,向民众通报反馈了全国口罩企业的复工率。二是媒体澄清报道。以官方媒体报道为主,及时向民众澄清传播范围较为广泛、影响面较大的谣言,如在全国上下传得沸沸扬扬的双黄连口服液事件,由央视新闻微博率先辟谣,并邀请国家卫健委专家进行讲解;各地媒体和媒体平台主动进行有针对性的澄清,主要澄清地区性的谣言。如当广州流传食品等物资短缺谣言时,广东电视台和广州电视台在新闻节目中采访了不同的粮食生产企业和超市,向市民展示广州丰富的库存,达到了辟谣的效果。三是实行网络执法。互联网是谣言产生的重要温床。疫情暴发后,有不少谣言从微信、微博流出。但互联网公域不是法外之地。各省市公安严厉执法,

对网络谣言始作俑者依法行政拘留或罚款,并公之于众,在澄清谣言的同时警示民众“不信谣、不传谣”。其优点是:一是能从根源上解决谣言引起的抢购问题。政府充分利用互联网信息传播快的优点,率先在新浪微博辟谣,然后利用电视平台、纸媒在线下传播,谣言澄清范围覆盖社会各类群体, 抑制群众的抢购行为成效显著。二是官方澄清具有权威性, 亦可安抚民众的恐慌情绪, 减少恐慌性的抢购行为。其缺点是:未能将谣言扼杀于萌芽之时。上述三类应对谣言的办法都是在谣言经过大范围的传播后才引起官方、媒体、执法机关的注意而进行澄清,其时间谣言已造成了一定的影响甚至损失。

(三)采取惠民政策措施,加强资源调配

疫情暴发后,各地医疗物资紧缺的消息层出不穷,市民抢购口罩、酒精等医疗用品屡次发生,各地政府部门也为购买医疗物资而“绞尽脑汁”,甚至发生“XX市违规征用其他行政区域口罩”的雷人之事,由此可见各地医疗物资紧缺的严峻形势。特殊物资缺乏是导致抢购出现的直接原因。针对上述情况,政府部门迅速出台了三方面的政策措施,解决应急物资来源的问题。

1、提供政策性经济支持

一是加大对医疗用品企业的补贴,鼓励国内企业提高生产力,努力实现自给自足。如2020年2 月5 日国务院常务会议决定“对于企业多生产的重点医疗防控物资,全部由支付兜底采购收储”,并公布了第一批产品目录 6;广州市11区纷纷出台“暖企”政策,对区内的医疗用品生产企业给予金钱补贴和审批便利。二是政府提供金融支持。如“央行提供3000亿元专项再贷款:要求金融机构对口罩护目镜等产品企业快速放贷”,为医疗用品企业生产提供资金保障,让企业安心生产7。其优点:政府政策和资金的支持 让企业加大生产没有后顾之忧,可大力提高企业生产力。其缺点:疫情结束后易造成资源浪费、国家财政负担大。

2、实施税收优惠政策

2月11日国家税务总局发布《新冠肺炎疫情防控税收优惠政策指引》列明,从2020年1月起,我国实施一系列针对性强、含金量高的税收优惠政策,全力支持疫情防控工作的开展。一是在应急物资支持方面, 实施了涉及增值税、企业所得税、关税3 个税种的5 项政策。如对涉及疫情防控物资生产的企业及提供物资运输服务、公共交通服务、生活服务、居民必需生活物资快递收派服务等的企业实施收入退还或免征增值税;对卫生健康主管部门组织进口的直接用于防控疫情物资免征关税。二是在鼓励公益捐赠方面,企业、个人通过社会公益组织、政府机关部门进行捐赠或直接向承担疫情防治任务的医院捐赠的,可扣除对应额度的所得税;无偿捐赠应对疫情的货物免征增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加;扩大捐赠免税进口范围8。其优点是:为疫情防控物资的供应提供优惠保障,鼓励企业、个人积极捐赠疫情防控物资, 通过拓宽捐赠渠道增加重点应急物资的供应量, 缓解重点物资紧缺的情况,同时在全社会倡导公益捐赠精神。其缺点是:紧缺应急物资需求过大,供应量虽已提高但缺口仍在,由特殊物资短缺引起的不理性抢购仍可能会重复发生。

综上所述,在此次新冠肺炎疫情防控中,我国通过快速恢复生产、深入挖掘生产力、协助企业转产、国家统一合理配置应急物资从根源上解决了“短期物资紧缺”引发的“抢购”问题,通过透明公开疫情防控信息、积极引导舆论遏制谣言,降低了谣言对“抢购”问题的消极影响,通过惠民暖企政策减少了“抢购”行为对民众利益的损害。上述系列政策措施实施后在疫情防控中成效显著,有效抑制和缓解了疫情衍生出的诸多特殊商品和应急物质抢购问题,但措施中也仍存在不足、短板,亟需优化完善。必须通过进一步优化重大突发公共卫生事件应急管理体制机制,尤其是监测预警机制、信息公开机制、应急物资储存调配机制、市场监督处罚机制、谣言治理机制等,完善我国突发公共事件应急治理体系和治理能力建设9,增强预防监测预警和处置应急能力,避免和降低突发事件带来的冲击和损失。

本文作者:卢文刚(暨南大学粤港澳大湾区应急管理教育协同创新促进会会长,研究方向为应急管理与基层治理);区慧翘(暨南大学管理学院应用心理学专业高级研修班研究生)

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