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冯帅章:流动儿童教育路在何方?

字体: 2016年11月17日 浏览量: 来源: 2016年10月25日《上海经济评论》专题版 作者: 冯帅章 发布:新闻中心

我研究流动儿童教育问题,是一个巧遇。2006年,我从康奈尔大学经济学博士毕业后来到上海财经大学工作。当时我有个朋友叫马丽,是康奈尔大学社会学的博士生,在上海做她的博士论文,是关于上海的外来农民工研究。在实地的调研中,她了解到很多农民工子女受教育问题方面的情况。我觉得这是个很值得研究的问题。于是,我邀请了回国时间与我差不多,也在上海财经大学工作的同事陈媛媛老师一起来做这项研究。

当时社会上对于流动儿童的教育问题已经有了很多关注, 但是定量的研究不多, 而这正是我们经济学训练背景的一个优势。2008年,我成功申请了国家自然科学基金的资助,正式开始做这方面的研究。2008年下半年, 我们在上海四所学校做了预调查。

2010年,在预调查的基础上,我们正式启动了第一次大规模调查,涵盖20所学校, 包括11所公办学校和9所民办的农民工子弟学校,大约3000名学生。这个调查规模到目前为止也是专门针对流动儿童研究的比较大的。2012年, 针对同一批学生, 我们又进行了第二轮的跟踪调查。在这两轮的研究中,我们都有针对每名学生的测试、问卷调查及班级、学校层面的信息收集,还有专门针对家长的问卷调查。这些比较详细全面的信息有助于我们理清学校、家庭、学生个人等不同因素对于教育结果的影响。

2010年, 在我们第一次大规模调查的那一年, 正好是上海实行专门针对随迁子女的“三年行动计划”(2008年-2010年)的最后一年。行动计划的主要内容是在中心城区关闭民工子弟学校, 将流动儿童全部纳入公办学校。而在边缘城区,则在保留一部分民工子弟学校的同时,对它们进行“民办转制”,也就是给予合法的身份, 同时通过政府购买服务的方式, 对于在民工子弟学校就学的学生给予补贴。

现在回头看,那时候上海民工子弟学校的政策环境是不错的。政府的生均补贴基本满足这些学校的办学需要, 而且生均补贴还呈增长趋势,民办学校能够吸引到越来越好的师资,教育质量也相应上升。

以下为东方早报·上海经济评论与冯帅章的对话。

流动儿童教育的不同模式

上海经济评论:2008年,上海市政府将民办小学全部纳入政府统一管理,由政府购买服务,统一划拨经费。政府购买服务所产生的财政支出,会给政府造成压力吗?

冯帅章:我觉得压力不大,其实简单估算一下就知道, 如果按照10万流动儿童就读民办学校计算, 一个孩子一年补5000元,一共是5亿元。目前上海市政府也正在考虑增加生均补贴。

根据我与陈媛媛的研究,民办学校在获得补贴之后教学质量显著提高,其实现在民办学校的教学质量与公办学校的差距并不大。虽说政府补了5000元,但是公办学校可能需要将近2万元的生均经费, 政府只用了四分之一的经费就培养出了与公办学校差不多的学生,我觉得这是一个非常划算的投资。上海民办学校和公办学校目前最主要的差别在于民办学校不在体制内, 所以受到各种歧视,例如升学方面。

上海经济评论: 不同的大城市,在流动儿童政策的制定上存在很大差别。比如,有政府购买服务的上海模式,有民办公助的广州模式。

冯帅章:广东的政策相对活一点,相当于所谓的“大民办”,主要依靠市场来调节,我觉得这也是值得探索的一种模式。市场会产生相对较为高端的民办学校,也有比较低端的农民工子弟学校,满足不同的需求。政府如果能对低端的学校给予一定的支持就更好了。但很重要的一点是不要去限制市场发挥作用,而是要帮助市场更有效地发挥作用,兼顾效率和公平。从这个角度讲,广东模式和上海模式各有亮点,如果能结合起来就更好了。

上海经济评论: 现在政府对流动儿童教育采取的是“两为主”政策:以流入地政府管理为主,以进入公办学校为主。但是流入地政府的积极性不高。

冯帅章:是的,尽管文件是这么规定的, 但中央政府缺乏强制性的保障措施, 也没有对于地方政府专门的财政转移支付, 导致地方政府缺乏积极性。有些地方政府也缺乏长远眼光,没有认识到教育问题不解决好的长期后果。大部分目前的流动儿童其实是不会离开目前的流入地的。如果他们目前得不到好的教育,迟早会成为当地经济社会发展的拖累。我一再说,教育是有很强的时效性的,错过了这段时间,未来一辈子都无法弥补了。

上海经济评论:你认为现阶段关于流动儿童教育的央地两级政府财政支出分配机制有何改进空间?

冯帅章:某种意义上,一部分教育经费就应该由中央政府出,中央政府要允许财政支出转移,比如学生从安徽转学到上海,经费就该跟人走。

上海经济评论: 教育属于公共服务范畴,政府应该怎样增加公共服务?

冯帅章:从经济学的角度来考虑,我觉得可以一步一步来。比如资源问题,资源是动态的,不是死的,很多人在上海打工也交税,所得税也好,间接税也好,总之他对财政是有贡献的。

我觉得甚至可以考虑让雇佣外来务工者的当地企业交一笔额外的教育附加费。政府用这笔钱来做一个外来儿童教育基金。这样的话,企业会把雇佣外来务工者的人口成本收益进行比较。这是通过经济手段来调节流动人口的一种方法,雇主如果觉得交税雇人不划算,那证明上海不需要这个人,但现在这些人都能在上海找到工作,证明上海是需要他的。

现在上海流动儿童有10万左右在民办学校上学,以生均经费5000元计算,一共是5亿元。上海外来务工人员以500万计算, 那么雇主给每个受雇的外来人员一年缴纳100元的教育附加,这样民办学校费用就不用从上海财政支出了。也就不存在本地人觉得外地人挤占资源的问题了。

其实有很多办法可以想。在目前的高考制度下, 可以允许民办学校开办安徽班、河南班、四川班等。在这些学校或这类班级里仍然用流出地的教材,到时候高考回老家考,这样一来不挤占大城市的名额,二来不用在读书的时候跟父母分开。这样一种人性化的安排对大城市也没有伤害。

民工子弟学校的前景

上海经济评论: 在部分特大城市,目前民办学校生存困难,前景堪忧。

冯帅章:现在看来,在控制生源的情况下,已有的民办学校不少都遇到了较大的困难。现在的问题是一边民办学校招不到学生,另一边很多学生因为不符合规定没有入学资格。没有足够的学生的话,学校就拿不到足够负担学校日常经费的政府补贴。如果这样的政策持续下去,很多民办学校确实前景堪忧。

上海经济评论:生源下降,教师流失也比之前严重。

冯帅章:这是肯定的,学校都搞不下去了,老师只会越来越少,这就形成恶性循环, 本来前面是良性循环,我们在2010和2012年的调查中发现,得益于政府的扶持,民办师资越来越好,因为民办学校的教师岗位越来越有吸引力,大家都看到发展的前景。但现在这个趋势好像反过来了。我很早以前就提出,应该在制度上扶持民办,比如民办老师可以落户,把民办学校办好于政府而言是一个节约成本的方式,而且是很有灵活性的教育方式,应该扶持他们。

上海经济评论:一部分民办学校停止办学,举办者就回老家办寄宿制

学校。

冯帅章:确实,现在一些原民办学校的举办者开始回到流出地去办寄宿学校。为什么? 因为有这样的市场需求。很多小孩不得不回乡,又缺乏合适的监护人,寄宿学校就成了一个非常不错的选择。所以你看市场的调节能力是很强的, 因为有利可图,需求自然就会被满足。而政府只需要维持一个公平的市场竞争环境,市场自然就能提供更好的服务。但是个别大城市将市场化办学的标准定得非常高, 要有多少平方米的运动场、图文中心等等,他没有认识到教育需求是有梯次的,你不能说要么你住五星级酒店,要么你不要待在这里,很多人觉得住在一星、二星的酒店我很舒服,我也只住得起一星、二星,你说你住一星、二星的酒店不行,太危险了,你不能住,对你多不利,我觉得这种想法和做法是脱离现实的。对于这些随迁子女来说,他不是要你给他一个图文中心、几百米的跑道,只要不是有安全、卫生方面的问题,为什么要加那么大的限制呢。

家庭教育与学校教育必须并重

上海经济评论: 除了政策因素,在流动儿童问题上,家庭教育,以及家长对孩子的期望值也是一个很重要的问题。

冯帅章:在我们的调研中,我们也收集了大量家庭背景方面的信息,包括父母的教育程度、收入水平、花在孩子学习上的时间,对孩子最终教育程度的期望等等。我们发现流动儿童的家长并不是特别不重视小孩的教育, 而是可能因为工作和家庭背景的原因, 对于小孩的学习投入和关注程度相对低一点。由于教育程度较低的原因, 家庭教育的意识也要差一点。

我现在也和诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼(James J. Heckman)教授的团队做一些儿童发展方面的研究。赫克曼教授的大量研究发现,小孩的家庭背景,父母与小孩的交流沟通方式,对于孩子的发展非常重要。从这个角度来说,流动儿童由于其家庭背景的原因,在家庭教育方面已经有所不足了,更需要我们的学校教育系统来进行弥补。如果我们再去人为地提高门槛,把这些小孩推到学校以外,那结果可想而知了。

上海经济评论:外来人员虽然工作很忙,但其实真正陪伴也不一定要花很多时间。

冯帅章:是这样的。我觉得这还是和我们这方面的意识和知识有关系。斯坦福大学的罗斯高教授长期在中国西部的农村做儿童教育方面的研究。他们的团队就发现,很多贫困地区的小孩在三岁左右,其智商水平已经大大低于正常水平了。而对于那些婴儿来说,最大的、最有效的一个干预就是去教那些家长怎么样跟孩子玩,跟他们互动、说话,这对孩子的智商发育有很大的用处。

我感觉很多父母一方面是确实没有时间,另一方面也没有意识到家庭教育、陪伴的重要性。所以,对于父母的培训也是一个很好的方向。如果父母有不一样的见识,他们就会作出不一样的选择。比如说是把孩子带在身边,还是留在老家。这方面有一些NGO在做,但是也非常值得政府去大力支持和推广。只有把每个家庭的价值观建立起来, 我们的社会才会稳固、和谐。

(作者系暨南大学经济与社会研究院院长。《东方早报·上海经济评论》记者吴英燕采访整理。)

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