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大学离自主管理还有多远

字体: 2014年12月30日 浏览量: 来源: 《暨南大学》报616期 作者: 李朝晖 发布:新闻中心

    2014 年11 月26 日,教育部下发通知,决定废止《教育部关于加强国家重点学科建设的意见》、《教育部关于印发〈国家重点学科建设与管理暂行办法〉的通知》等文件,废止文件今后不再作为教育行政管理的依据。这是对此前2月15日国务院办公厅发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》的延续。在该决定中,64个行政审批项目和18个子项目被取消或下放,其中已经包括取消对国家重点学科的审批。事实上,取消国家重点学科审批,是教育部一系列放权政策的新体现。早在2012年10月,教育部就已“松绑”高等学校设立、撤销、调整研究生院;而在2013年1月,高校副教授评审的审批权也由教育部下放到省级教育行政部门。但国家重点学科审批,不仅关乎高校办学能力评价,而且涉及学科财政投入的分配,历来是各高校工作的重中之重。因此,取消国家重点学科审批还是透露了一丝不同的意味,让人们深切地感到,教育领域内的转变职能与简政放权进入了一个全新的阶段,而教育改革也朝着“管”“办”“评”分离的方向迈出了重要一步。

    《中华人民共和国高等教育法》规定,高校享有招生、学科专业设置、教育教学、科学研究与社会服务、国际交流合作、机构设置与人事管理、财产管理与使用等7个方面的自主权。按说,学科建设本就属于高校的内部学术事务,不应由教育行政部门置喙。但事实上,自原国家教委于1986年在全国高等院校中首次开展重点学科评选以来,国家重点学科的审批与评选就一直对高校的学科建设起着风向标的作用,其评价主体和适用标准也在一定意义上决定着高校管理的方向选择,而在其评审过程中所暴露出来的种种扭曲与不良的现象也历来为人所诟病。“国家重点学科评审将资源、资本、权力等内嵌其中,一定程度上成为高校学科建设‘指挥棒’,推动了高校学科建设的同时,也导致学科发展同质化等现象,评价与资源挂钩的评审方式,也在一定程度上诱发了急功近利、弄虚作假等行为。”因此,取消国家重点学科审批,一方面是对政府走出行政评审思维、重新进行角色定位的挑战,另一方面也是对高校内部治理能力的挑战。而现在的问题也正在于:是不是教育行政部门放权了,大学也就自然而然地成为了自我管理的主体,而现代大学制度也就自然形成了呢?

    答案自然是否定的。高校办学自主权绝不是一个新鲜的话题,早在1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》就曾提出: “必须从教育体制入手,有系统地进行改革。改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权……当前高等教育体制改革的关键是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同社会各方面的联系。”此后30年间,高校自主权的下放与落实屡次陷于“一放就乱、一乱就收、一收就死”的循环怪圈。长期的一元化管治和集权意识已经使大学对上级垂直纵向的管理习以为常,认为理所当然,以致于人们不禁发出这样的疑问:没有教育行政部门的全程、全方位管理,我们还会不会管理自己的高校?显然,教育领域的简政放权绝不是一件一蹴而就的事情,而现代大学制度的构建也绝非一日之功。

    首先,教育行政部门的简政放权绝不是一放了之就万事大吉。正如布鲁贝克所说的,高等教育越是卷入社会事务,就越是要用政治的观点来看待它,“就像战争意义太重大,不能完全交给将军们决定一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定。”在某种意义上,公共选择的经济人假设同样适用于高校的管理行为。经济人假设认为,当人在经济活动中面临若干不同的选择机会时,他总是倾向于选择能给自己带来更大利益的机会,即总是追求最大的利益。从我国高校学科建设的现状来看,经济、教育发达地区往往也占据了学科发展的高地,而青海、西藏、宁夏等地区则处于学科发展的绝对低度;即就一所高校内部而言,其学科发展往往也存在着不同学科之间迥然的分野,能够获得市场认可的学科会获得更大的资源配置,而关乎知识发展却与市场经济关系不大的学科,往往是基础学科,却处于边缘地带而遭弱化。这是市场选择的结果,是基于市场规则和效率优先的高校自主行为所导致的,但它却不是学科发展乃至教育发展的健康常态。因此,即使如学科建设这种纯粹的学术事务,在某些方面依然需要政府主管部门的全盘布局、规划乃至干预。而这种干预,不是体现在以同一标准去衡量、评估所有高校的学科建设,而在于鼓励和引导不同地区、不同高校学科的差异化建设与发展,在于培植与构建第三方评估机构与监管体系。而顺着这个思路下去,也许仅仅是下放一部分权力还是不够的,而应该引入最近比较热门的负面清单的概念,即政府在管理过程中以“非禁即入”为原则,仅规定禁止或限制进入的领域;如此,我们讨论的话题就从规定“大学可以做什么”转变为明确“大学不能做什么”,而大学也就有了自主办学的空间。因此,在政府的层面,重要的不是孜孜于下放哪一些权力,而在于明晰政府与大学的权力边界,在于政府对自身权力角色的重新认识和转换。

    其次,就大学而言,有了办学自主权,还有一个如何用好自主权的问题,一个如何建设自身权利能力的问题。在法学中,权利能力指的是从事法律上有效的行为的能力;引申到这里,指的是高校行使办学自主权的治理能力及其相应的治理结构,是高校自身行使权力、履行责任的能力。以目前的状况而言,高校自主权在总体上呈现扩大趋势;如此,高校的目光也应从关注“下放权”转变到“用好权”上面去。首要的一点就是要切切实实抓制度的创新和落实,要制定好大学的章程并依据章程来办学;在章程中,同样要明确不同权力的边界,并切实规划与落实好学术权力实现的途径及保障。在这个过程中,大学要逐渐摆脱行政性思维治校的传统与路径依赖,也逐渐学会在没有那么多“婆婆”指手画脚的情况下承担起自身对于社会、对于政府、对于公众,乃至对于未来的责任。

    教育的问题从来就不是单单在教育领域内就可以解决的。就目前大家比较关注的问题而言,诸如大学去行政化的问题、大学办学自主权的问题、高水平大学建设的问题等等,都需要一个上下联动、内外结合的综合改革的过程。就这一点来看,某些教育审批权力的下放还只是这个综合改革的开始,从权力的下放到权力的落实、到高校用好权力,建立自主发展、自我约束、自我规范、高效有序的现代大学制度必然是一个漫长的过程。

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